As políticas sociais brasileiras de uma perspectiva latinoamericana

politica publicaEntrevista especial com Cecilia Osorio Gonnet.

O Brasil foi historicamente um “importador” de modelos políticos dos Estados Unidos e da Europa. Nos últimos anos o país se tornou-se um verdadeiro “exportador” de políticas sociais. É para debater as causas e as dinâmicas da difusão destas políticas, assim como suas distintas traduções e apropriações em outros contextos, como por exemplo nos países da América Latina e da África, que a CEBRAP e a Unifesp (Campus Osasco) realizam, com apoio da FAPESP e da CAPES, o Seminário Internacional sobre Difusão de Políticas Públicas. O evento, que começa hoje, dia 9/4 e se estende até quarta-feira, dia 11 de maio, reunirá professores e pesquisadores do Brasil e do exterior. 

A pesquisa da professora de ciência política Cecilia Osorio Gonnet, da Universidad Alberto Hurtado, do Chile é um dos destaques do evento. Na entrevista abaixo, realizada por Osmany Porto de Oliveira (Cebrap/Unifesp) e Júlia Mafra (USP-Leste), Gonnet sintetiza seu estudo sobre os programas de transferência de renda condicionada e discute em particular do caso do Chile Solidário e das implicações do Programa Bolsa Família para a região da América Latina. Confira!

1. Professora Cecilia Osorio Gonnet, por que você escolheu estudar as Políticas de Transferência de Renda Condicionada? Quais foram suas principais descobertas de pesquisa?

Chamou-me muita atenção a concentração demográfica da região. É possível perguntar por que países tão diversos, tão distintos escolhem o mesmo tipo de programa para abordar a problemática da pobreza ou da desigualdade. Acredito que seja interessante questionar-se por que se observa de maneira tão significativa que todos os países da América Latina, praticamente todos (18 dos 20 países) têm o mesmo tipo de programa. Uma das principais razões que encontrei, e é uma das raízes da investigação, é a confirmação de que houve um processo de difusão. Isto é, que a implementação dos primeiros programas, das primeiras iniciativas – do Brasil, México – incidem nas decisões posteriores dos países em adotá-las. Ou seja, se confirma um processo de difusão, no qual um país decide adotar o programa e isso influencia, em algum grau, nas opção dos demais países em adotar os programas de transferência de renda condicionada.

Logo, se descartou que este processo foi provocado pela coerção direta de organismos internacionais, sendo que eu constatei que a variável que mais havia incidido, no meu ponto de vista, é a incidência de uma comunidade de especialistas, de uma comunidade epistêmica, que construiu conhecimento acerca dos programas e ajudou que essas ideias sobre como implementá-los e desenhá-los chegassem em todas as regiões. Pude identificar uma comunidade de especialistas regionais que emerge da raiz dos programas e que contribui de maneira significativa na sua dispersão pela região.

Evidentemente, há outras variáveis que também incidem, como as variáveis domésticas. Os países tinham índices de pobreza e de desigualdade e, por isso, também optaram por adotar programas de transferência de renda. Porém, uma das variáveis que contribuiu na explicação, sobre porque se disseminaram programas na região é a presença desses especialistas. Sendo assim, outros motivos poderiam ser a coerção dos organismos internacionais ou a ideologia dos governos, observou-se que estes não são tão significativas e isso também é confirmado em outros estudos posteriores.

2. Como funcionam as Políticas de Transferência de Renda Condicionada no Chile? De onde veio a inspiração para o modelo chileno?

O Programa Chile Solidário (programa de transferência de renda condicionada do Chile) foi um programa muito significativo, muito amplo e que obteve, em geral, resultados adequados, não necessariamente marcantes, mas adequados. Este programa foi modificado durante o governo de direita de Sabastián Piñera, entre 2010 e 2014, não obstante, se configurou como um tipo de programa com características muito inovadoras como, por exemplo, o apoio psicossocial. Nesse sentido, o surgimento do Programa Chile Solidário em 2002 e a adoção deste componente inovador influenciou nas adoções posteriores dentro da onda de difusão das políticas de transferência de renda na região.

Em alguns casos, os países incorporaram em seus programas esse componente. Ou seja, esse programa se situa dentro da onda de difusão e, além disso, influenciou programas posteriores com seu componente particular e inovador. Por sua vez, a inspiração do programa Chile Solidário decorreu de conhecimentos nacionais, e requeriu alta capacidade técnica das instituições vinculadas ao Ministério do Desenvolvimento Social na direção dos pressupostos estabelecidos com base em experiências regionais. Apesar do conhecimento sobre os casos do Brasil e do México, o Chile desenha um programa com características particulares e que se destaca dos demais programas de transferência condicionada. Algumas das inspirações decorreram, portanto, de programas locais que já estavam se desenvolvendo na região, mas também se observou a existência de diálogos com organismos multilaterais. Entretanto, é um programa majoritariamente doméstico e, nesse sentido, muito particular.  

3. Qual é o estado atual dos Programas de Transferência de Renda Condicionada na América Latina?

Os programas de transferência condicionada continuam sendo os programas centrais em matéria de superação da pobreza na América Latina. Como eles estão disseminados e consolidados na região, o que tem ocorrido é que, uma vez instalado, os programas não desaparecem – salvo o caso da Nicarágua, mas que logo acabou se configurando como um novo programa – e vêm se aperfeiçoando. Por um lado, os programas tem incidido a visão de organismos e dos especialistas internacionais, que mencionei anteriormente, com intuito de vincular esses programas ao sistema de proteção social e apefeiçoá-lo e torná-lo mais complexo, buscando evitar simplesmente a reprodução dos seus “componentes ruins”, sinal que eles fazem parte de um sistema muito mais coerente e mais amplo. Mas os programas, uma vez instalados, continuam crescendo em termos de cobertura e também vem acumulando de maneira significativa o conhecimento acerca dos programas e como podem impactar com os distintos componentes que apresentam.

4. No Chile e em outros países que você estudou, quais foram os impactos das Políticas de Transferência de Renda Condicionada?

No caso Chileno, o impacto em termos de redução da pobreza por exemplo, é muito difícil de sustentar ou avaliar. Porém, pode-se afirmar que contribuiu, com certa certeza, para conectar as pessoas e os beneficiários com a oferta pública que o Estado já oferecia. Isto por que o Chile Solidário junto com o benefício que se entregava pelo comprimento das condicionalidades, que era um benefício muito pequeno em comparação com outros programas de transferência condicionada da região, exigia o acompanhamento psicossocial, e esse acompanhamento implicava na regularização da situação das famílias e, com isso, estas passaram a conhecer outros tipos de benefícios e subsídios que já existiam e dos quais poderiam usufruir. Portanto, isso se configura como uma das características principais. De certa forma, um dos problemas do Chile Solidário, é que, diante da complexidade de seus objetivos e aspirações, é muito difícil de medir efetivamente o impacto do programa de uma forma geral. É mais provável estabelecer conclusões a respeito das relações de alguns componentes específicos, mais do que o programa avalia.

5. O que você pensa a respeito do Programa Bolsa Família no Brasil? Você acredita que este programa desempenhe um papel em outros países latino-americanos?

Eu diria que o Programa Bolsa Família é um programa que, sobretudo, posso dizer sobre o seu impacto em particular, tenho entendido que em alguns casos foi possível avaliar e constatar um impacto favorável especialmente no cumprimento das condicionalidades, para melhorar a presença das crianças no colégio e o controle da saúde, junto com a contribuição que o benefício monetário traz para a família.

É um programa muito inovador e que tem uma influência muito significativa na região. Sem dúvida, há um processo de difusão interna que gerou no Brasil uma experiência muito interessante, do ponto de vista da análise, no sentido que é um programa que emerge do nível local, até o nível Federal e Nacional, e isso desde o ponto de vista de como se avançam as políticas públicas, até como se disseminam, é muito interessante. Logo, nos termos das politicas sociais da América Latina, eu acredito que é, sem dúvida, significativo.

A região observa o que acontece com os programas sociais brasileiros, observam a experiência do Bolsa Família e outros avanços têm sido muito comentados, muito estudados, muito mencionados como referência em matéria de política social. Sendo assim, eu diria que o Brasil tem influência região e também acredito que no últimos anos o Brasil tem começado a exercer influência em outros continentes como na África e isso com certeza está vinculado a outros motivos. Portanto, creio que isso se configura como um conjunto, em matéria de política social, muito interessante e os seus programas são analisados e estudados.

Para trazer outro exemplo, em anos anteriores, o Orçamento Participativo foi uma iniciativa que surgiu de maneira importante no Brasil e que também é replicada, estudada e comentada nos países da região. Nesse sentido, não deixa de me chamar atenção que processos de difusão tão significativos, como o do Orçamento Participativo e dos programas de transferência de renda condicionada no Brasil sejam disseminados de forma tão importante, mas esse processo de difusão não se observa em outros países e eventualmente isso tem a ver com a estrutura Federal e com o tamanho da análise que, no caso do Brasil, certamente é muito maior que em outros países da região, como Chile, por exemplo. Mas me chama muita a atenção essa capacidade de gerar por si mesmo esse processo de disseminação e difusão, que não se observa com tanta clareza nos demais países da região.

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